Les bases du nouveau découpage administratif

A différentes reprises au XVIIIe siècle, il avait été question de remédier à la multiplicité des chevauchements des anciennes divisions territoriales du royaume. Mais il n’avait pas été possible d’envisager une réforme qui ne bouleverse pas les institutions.
Après la nuit du 4 août 1789 et l’abolition des privilèges particuliers des provinces, deux idées priment : diviser les provinces au particularisme trop affirmé et croissant, et donner la même division territoriale à tous les services publics et à la représentation nationale.

Chargé de ce travail de réforme, le comité restreint du Comité de constitution créé en juillet 1789, dont font partie Talleyrand, Sieyès, Le Chapelier et Rabaud Saint-Etienne, reprend l’idée d’un découpage géométrique à l’instar des Etats américains, procédé qu’avait illustré le géographe Robert de Hesseln, en 1780, en dressant une carte de la France divisée en 81 « contrées » carrées, de 18 lieues sur 18 (72 km) environ, divisées elles-mêmes en 9 districts de 9 cantons chacun ; ainsi chaque canton avait-il 4 lieues de côté et une superficie telle que, comme l'avait souhaité Condorcet, « dans l’espace d’un jour, les citoyens les plus éloignés du centre puissent se rendre au chef-lieu, y traiter d’affaires pendant plusieurs heures et retourner chez eux ».

Mirabeau fit valoir les inconvénients de cette division artificielle, étant quant à lui partisan de 120 départements sans subdivisions intermédiaires, « pour rapprocher l’administration des hommes et des choses ». En vain. Le nombre définitif est arrêté à 83, et un nom donné à chacun des départements par le décret du 26 février 1790.

Comment inscrire dans l’espace une nouvelle organisation ?

Réalisée à base de variations sur le carré, sur le modèle de Hesseln et inscrite dans un cadre gradué en degrés de longitude et de latitude, cette carte est une figuration abstraite. Son châssis géométrique peut aider les députés à réfléchir sur la représentation proportionnelle (politique) des différentes régions, mais la carte n’épouse en rien les données « naturelles » du relief ni les voies de communication, ne porte aucune subdivision susceptible de rapprocher l’administration des administrés comme le souhaitait Condorcet, ne tient nul compte des densités d’occupation du sol ni des contraintes du relief (marais, littoral, montagnes) qui peuvent se traduire dans l’économie et créer des différences de ressources. Si son cartouche manuscrit est explicite, la carte est muette et ne porte que les fleuves, les chaînes de montagnes, les limites des provinces en pointillés légers et l’emplacement des plus grandes villes. Déterminée par Cassini et les plus grands savants du temps, la méridienne de l’Observatoire de Paris y est figurée par des tirets et traverse le pays du nord au sud.

La carte d’Hennequin, destinée à faire voir l’emprise des nouveaux départements, juxtapose des plages de couleur permettant d’ébaucher les contours des futures circonscriptions, non encore dénommées ni figées. Elle porte en outre à l’encre les limites grossières des départements de l’Ile-de-France, avec des repentirs et des tracés hypothétiques hâtivement hachurés, en particulier les cinq départements qui séparent l’Ile-de-France du nord de la Bourgogne. Les tracés définitifs seront sensiblement différents. Le titre de ce document de travail des Comités de constitution et de division du territoire est manuscrit, on n’a pas eu le temps de faire graver l’état définitif d’une question en pleine gestation, qui suscite des discussions, des passions et bientôt de nombreuses réclamations.

La procédure de délimitation des provinces fut assez pragmatique grâce à la collaboration entre le Comité de division et les députés de chaque province, avec parfois des rectifications où préoccupations électorales et querelles de clocher eurent leur part. Le document sur les limites entre les départements d’Evreux et de Caen, daté du 21 décembre 1789, veille du décret sur la division du royaume « en 75 à 85 départements », montre que les limites sont déjà fixées, mais que les départements ne sont pas encore nommés et portent tantôt le nom de l’ancienne province, tantôt, comme ici, celui de leur ville principale.

Egalité des composantes de la nation

Véritables « documents de travail », ces cartes permettent d’approcher la réflexion et l’imagination des députés des premières assemblées révolutionnaires, informés des dernières avancées scientifiques de leur époque, curieux de progrès, rêvant d’une administration juste et d’une égalité parfaite entre toutes les composantes de la nation. Etabli selon les mêmes méthodes, le découpage géométrique des nouveaux états américains n’avait pas soulevé de problème majeur. La nouvelle division du royaume nécessite des adaptations, mais elles sont menées avec célérité. Ces documents témoignent jusque dans leurs hésitations de la fièvre et de la détermination des députés de l’Assemblée nationale constituante pour faire du passé table rase et inventer un pays nouveau, dans lequel vont s’inscrire, dès 1790, plus de 40 000 municipalités.